司法建议书为何叫好不叫座

几天前,收到复函的时候,兰莉的内心小小的激动了一下,这是她在送达司法建议书时根本没想到的结局。

兰莉是新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院民事四庭的法官,在20多年的职业生涯中,她早已记不清自己发出了多少份司法建议书,但发出后能收到对方复函回应的,十个指头都能扳得过来。除了前几天的这份复函,最近一次得到司法建议书复函,是在2005年。

“整整两页纸,不仅逐一回复,听说还专门召开了公司大会。”虽对具体案情记忆模糊,可一提到反馈,兰莉言语中仍透出略带兴奋的自豪感。

记者了解到,司法建议制度创建于1980年,是人民法院在审判工作中,以预防纠纷和犯罪发生为目的,针对案件中有关单位和管理部门在制度上、工作上存在的问题,建议其健全规章制度,堵塞漏洞,提出改进和完善管理工作的制度。这一制度被认为是“审判职能的延伸和拓展”,给法院以非强制形式回应社会现实问题提供了空间。

2012年3月,最高人民法院发文要求,要以司法建议作为化解社会矛盾的“重要切入点”和“有效方法”。

不过,现实反馈似乎并不乐观。司法建议书被采纳率、回复率双低的情况在全国法院十分普遍。像兰莉这样在八年间得到两份复函的情形,并不是个例。

2013年,乌鲁木齐市中级法院对上年度本院司法建议情况的调研结果显示,该院共发送司法建议38份,收到回(复)函仅1份。

“堑”与“智”

2005年的那份司法建议书,是兰莉发给律师李涵所代理的一家顾问单位的。

在李涵12年的律师从业经历中,一共收到过3份来自法院的司法建议书,分别是发送给她所代理的两家顾问单位。二者对司法建议书迥然不同的态度,令李涵颇为感慨。

“其中一家规模较大的企业,对法律风险防控方面的意识非常强。”李涵介绍,这家企业不仅对法院的司法建议,甚至对律师提出的事前防范建议都会认真对待。至于另一家公司,李涵则多少有些无奈:“司法建议书我都代领回来了,请他们派人来拿都很难。”

在李涵看来,有些案件的当事人,特别是败诉方,不善于从中吸取教训“亡羊补牢”,这才导致“吃一堑”也未必能“长一智”。

司法建议之所以普遍“不受待见”,李涵认为,主要原因“一是建议不具有生效法律文书的既判力和强制执行力,二是多数当事人不愿对裁判结果进行反思,缺少法律风险防控意识”。

乌鲁木齐市新市区人民法院民二庭副庭长徐岚告诉记者,基层法院案件受理量较大,以其所在庭室为例,每年人均受理案件数量在240件以上。案件数量多,极易造成司法建议的碎片化。

徐岚发现,总有些企业或单位,因各种原因成为法院“常客”。他们在制度建设、经营管理等方面总会出现漏洞,如果一案一建议就会十分琐碎。为此,徐岚尝试以单位为主体,在案件审结后,将同一单位近期内相关的诉讼案件汇总归类,针对主要问题一次性给出司法建议。

一份2013年11月的司法建议回函显示,某股份公司在接纳了法院司法建议书后,分别从纠纷解决方式、应收账款的风险预警机制建立、设立企业法律顾问制度、改善企业文化等四方面,及时纠正了经营管理中的偏差。而这,是涉及该公司的若干案件相继审结后,法官一次性整合出具的建议书。

“善”与“改”

对于杜琼来说,司法建议“石沉大海”似乎是件正常的事。

2013年,杜琼调任乌市中院民事审判五庭副庭长。此前十年间,她一直从事行政案件的审理工作。行政案件,是除民事案件和执行案件之外,司法建议较多的另一个领域。

杜琼坦言,行政司法建议往往直接针对行政机关,建议涉及的内容也是在生效裁判文书上所看不到的,有的还会很尖锐。

一些程序上的小瑕疵,有时即便没有回函,偶尔也能在之后的其他类似案件中,看见被改正的痕迹。可对于一些触及体制、制度的深层问题,“不了了之”的情形最为普遍。

2011年,杜琼审理过一起申请工伤认定的案件。当事人分别在两家单位工作,在其中一家缴纳了社保,却在另一家单位因工受伤。按照现行法律,这种情形,应由若干用人单位分别为职工缴纳工伤保险,职工发生工伤,由受到伤害时的工作单位承担工伤保险责任。

但劳动保障部门并未照此执行,反倒禁止与劳动者存在双重劳动关系的第二用人单位为其缴纳工伤保险,间接损害了劳动者的利益。

为此,杜琼特意发出了“善意提醒”。“法院没有收到回复,也不知他们是否进行了改正。后续是我们没办法了解掌控的。”

“谏”与“纳”

由于考核相对宽泛,加之法院内部缺少有效的落实跟踪回访机制,司法建议反馈率低,成为一个普遍现象。

从法院的收案、结案量来看,满足司法建议的数量要求并不难,难点在于提高回复率和采纳率。

2012年乌鲁木齐市法院司法建议工作调研的结果显示,新市区人民法院无论是在建议数量,还是采纳率、回复率上,都远高于其他基层法院。

负责此项工作的该院办公室副主任宋晨霞介绍,这与法院非常重视有关。她坦言,最初,也有一些随意敷衍的情形。法院对那些既没有具体建议也没有具体改正方案的建议书一律退回,先从源头上杜绝敷衍。

2012年中级法院的调研结果也反证了这一说法。结果显示,有些司法建议内容空洞、言辞简单。而且多数司法建议对社会热点、亟需解决的民生问题关注不够。同时由于缺乏可操作性,受建议单位往往无所适从。

司法建议有“谏”有“纳”,才能形成良性互动。“有时候,司法建议就是良心建议、责任建议。”一位法官直言,建议写得再好,对方置之不理也“白搭”。她认为,对于回复率和采纳率,真正该考核的是受建议的单位,特别是行政部门、政府机关、执法机构等。（记者 潘从武 通讯员 吴杨）

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